외부비용이란 시장에서 거래되는 상품의 소비행위가 시장과 무관한 사람들의 효용을 감소시키는 경우 그 사회후생의 감소분으로 정의할 수 있다. 예를 들어, 자동차 연료를 주유소에서 구입하여 그 연료로 차량을 운전하였다고 생각해보자. 자동차의 주행으로 배기가스가 발생하고 도로는 더 혼잡하게 되는데, 이러한 배기가스나 도로의 혼잡이 바로 외부비용이 된다. 해당 자동차 연료의 거래 당사자인 주유소 사장님과 그 자동차 운전자뿐만 아니라, 그 자동차와 아무런 상관없는 사람들도 숨 쉴 때 배기가스를 체내에 흡입하게 되고 그 자동차와 무관한 사람들도 도로를 이용하는 데에 더 혼잡함을 느끼게 되기 때문이다.

문제는 일반적으로 주유소에 주유하러 가는 사람들이 자신의 도로운행으로 인해 다른 사람들이 호흡과정에서 위해물질을 흡입하는 것이나 다른 사람들이 도로를 이용할 때 더 혼잡해지는 것을 감안해 가며 연료를 사지는 않는다는 것이다. 그러한 이유에서 외부비용이 발생하는 상품의 거래를 시장에 맡길 경우 사람들은 그 상품을 사회적으로 바람직한 수준보다 과도하게 소비하게 된다. 이에 대해 영국의 경제학자인 아서 세실 피구(A.C. Pigou)는 상품에 세금을 부과함으로써 외부비용을 시장의 가격에 반영하여 그 소비를 사회적으로 적절한 수준으로 억제해야 한다고 주장하였다. 이것이 재정학에서 유명한 피구세(Pigouvian tax)의 기본내용이다. 그리고 세금으로 인해 외부비용이 발생하는 상품의 소비가 사회적으로 바람직한 수준으로 감소하는 것을 세금의 교정적 기능이라고 부른다.

우리나라의 에너지세에서도 피구가 설파한 세금의 교정적 기능이 갈수록 부각되고 있다. 과거에는 에너지에 대한 과세는 사치세로서 세수를 확보하는 목적이 지배적이었으나, 최근에는 에너지 소비과정에서 발생하는 외부비용을 가격에 반영하기 위한 목적이 강조되고 있다. 2018년의 세제개편을 통해 발전용 유연탄과 LNG의 개별소비세 세율이 역전(발전용 유연탄: 36원/kg에서 46원/kg, 발전용 LNG: 60원/kg에서 12원/kg)된 것도 외부비용을 반영하면서 나온 결과였다. 작년 말, 우리나라는 2050년까지 탄소중립 달성계획을 발표하면서 그 추진전략으로 세제, 부담금, 배출권 거래제 등 탄소가격 부과 수단들의 재구축을 밝힌 바 있다. 이것도 소비과정에서 탄소가 발생하는 경우 탄소배출에 의한 외부비용을 가격에 반영하는 수단을 강화하겠다는 의미라 할 수 있다.

세금으로 외부비용을 반영하는 과정에서 중요한 부분 중 하나가 바로 외부비용의 크기를 화폐가치로 추정하는 것이다. 기후변화나 대기오염, 교통혼잡과 같은 외부효과를 금액으로 환산하는 것은 쉬운 일이 아니다. 왜냐하면, 이러한 효과는 보통 시장에서 거래되는 것이 아니기 때문이다. 또한, 외부비용은 일반적으로 추정을 할 때마다 그 값이 달라진다. 적용하는 방법론에 따라서도 달라지지만, 추정에 어느 시점의 어떤 자료를 사용할 것이냐에 따라서도 달라진다. 이러한 특성으로 인해 다양한 외부비용 추정 결과들이 도출되면 각각의 결과를 가지고 어느 것이 더 적절한지를 놓고도 갑론을박이 벌어지는 경우가 많다. 이러한 논의가 건설적인 방향으로 진행되면 좋겠으나, 정책 입안을 놓고서는 이해관계에 따라 각자에 유리한 쪽으로 활용하면서 지나친 논쟁으로 확대되기도 한다.

이와 같은 문제를 해결하기 위해 정부는 2019년 발표한 제3차 에너지기본계획에서 외부비용평가위원회를 구성하여 외부비용을 정례적으로 공신력 있게 평가하고 이를 정책 수립 시 활용하도록 명시하였다. 공신력 있는 외부비용을 정기적으로 도출하는 것은 관련 분야 정책을 시행하고 개편하는 데에 큰 역할을 할 수 있다. 외부비용을 반영하기 위한 세제개편에 대한 연구에서 가장 논쟁적인 부분이 바로 외부비용 추정 결과이기 때문이다. 그러나 아쉽게도 아직까지 외부비용평가위원회를 운용하고 있다는 소식은 듣지 못하였다. 우리에게는 탄소뿐 아니라 미세먼지 배출이나 흡연, 음주 등 외부비용이 발생하는 다양한 영역이 있으며, 이러한 영역에서 외부비용을 줄이기 위한 합리적인 정책이 지속적으로 도입되어야 한다. 향후 발전적인 방향으로 정책이 보다 수월하게 시행되고 개선되기 위해, 정책에 활용할 대표적인 외부비용이 정기적으로 평가될 수 있기를 기대한다.

▲서울시립대학교 경제학부 조교수 ▲한국자원경제학회 학술위원장 ▲한국환경경제학회 학술위원장 ▲한국재정학회 총무이사 ▲국가기후환경회의 저감위원회 전문위원 ▲기획재정부 한국판 뉴딜 실무지원단 자문위원