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(등촌광장)정책당국의 지출행위에 대한 사전적.사후적 경제성 분석
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전봉걸 서울시립대 교수
최근 의정부 경전철 사업과 관련된 민간투자사업의 특수법인(SPC)이 파산하면서 동 사업의 타당성조사가 논란이 되고 있다. 타당성 조사란 무엇이며 왜 이루어지는가? 시장경제체제 하에서는 이론적으로 일정한 가정이 성립하면 모든 경제 주체들이 시장 가격에 따라 자율적으로 선택하는 가운데 가장 효율적인 자원배분이 이루어질 것으로 기대한다. 하지만 현실에서는 시장경제에만 의존할 경우 문제가 발생하는데, 그 대표적인 예가 시장실패이다. 시장실패는 독과점의 발생, 외부효과, 불완전 정보 등의 이유로 시장에서 효율적인 자원배분이 자연적으로 이루어지지 못함을 의미한다. 이와 함께, 시장경제의 효율성만을 고려한 자원배분 이론도 사회적 관점으로 볼 때는 문제가 있다. 자원배분에 있어 효율성뿐만 아니라 분배의 형평성도 간과할 수 없기 때문이다. 이러한 시장체제의 불완전성을 이유로 정부는 지출행위 등을 통해 시장에 개입하게 된다.
그렇다면 정책당국의 시장개입 지출행위는 타당한가. 그 타당성은 어떻게 평가할 수 있을까.
먼저 사전적으로 예비타당성 분석을 통하여 지출행위가 타당한 것인지 가늠해볼 수 있다. 예비타당성 분석이란 정책당국의 지출행위에 앞서 이를 통해 발생할 수요와 편익 및 비용을 추정하여 지출의 타당성을 평가하는 것이다. 예비타당성 분석을 통해 수요가 없거나 편익에 비해 과도한 비용이 드는 등 경제성이 낮은 사업의 무리한 추진을 막을 수 있고, 정책당국의 무분별한 계획 변경이나 사업비 증액 등으로 인한 지출의 불확실성 또한 차단할 수 있다. 그러나 비용과 편익을 분석하기 위해서는 각각을 화폐가치로 정량화해야 하는데, 비용에 비해 편익을 정량화하는 것은 쉽지 않다. 정책에 대해 사전적으로 실시되어 미래에 발생할 편익을 추정해야 하기 때문이다. 또한 편익에는 정량적 요소 이외에도 정성적인 요소가 포함될 경우 정량화하여 평가하기에는 한계가 있으며 평가자의 주관적인 판단이 개입될 여지도 있다. 그렇기 때문에 여러 기준과 방법을 통해 미래의 편익을 추정하여 화폐가치로 정량화 하였다 하더라도 이것이 실제 정책을 추진했을 때의 편익보다 과대 또는 과소 평가된 것일 수 있다. 만약 편익이 과대평가 되었다면, 경제성이 실제보다 높게 평가되어 사전적으로 정책의 효과를 부풀리는 문제가 발생한다.
사전적 검증을 통해 시행된 정책에 대한 지출행위라 하더라도 정책당국의 재정은 한정되어 있기 때문에 사후적으로도 검증하게 된다. 정책당국은 사후 성과분석을 통하여 정책의 효율성과 효과성을 객관적으로 검증한다. 이때 효율성은 정부가 시장실패를 완화하기 위하여 정책을 수립하고 재정을 투입하였을 때 경제적 순손실(Deadweight Loss)의 크기를 기준으로 평가한다. 예컨대 동일한 목표를 달성하는 데 최소의 자원이 투입되었다면 효율적이라고 평가할 수 있다. 효과성은 정책 수립 시에 세운 목표를 얼마나 달성했는가로 평가된다. 효과성은 정책이 시행되었을 때의 성과에서 시행되지 않았을 때의 성과를 차감하여 평가한다. 즉 해당 정책이 순수하게 발생시킨 성과만을 평가하려 하는 것이다. 여기에서 정책 목표를 어느 정도 달성하였는지를 정량화하여 평가하는 데에는 어려움이 있다. 예컨대 정책 목표가 형평성을 제고하는 데 있다면 성과를 정량화하여 측정하는 데에는 어려움이 있을 것이다. 정책 시행 이후 사후적으로 개선된 실적을 정량화할 수 있다 하더라도 개선된 실적과 정책과의 인과관계를 파악하는 것도 어려운 과제이다.
살펴본 바와 같이 정책당국의 시장개입에 대한 타당성을 확보하기 위해 경제성 분석을 실시하지만, 이러한 경제성 분석에는 한계가 존재함을 부정할 수 없다. 그렇지만 국가의 재정이 얼마나 효과적으로, 효율적으로 쓰이고 있는지 판단할 기준은 필요하다. 또한 경제성 분석을 대체할 만한 방법이 마련되지 않았기 때문에, 앞으로도 지출행위에 대한 경제성 분석은 지속될 것이다. 이러한 평가를 통해 정책의 성과를 제고할 수 있다는 측면에서 경제성 분석의 한계와 문제점을 보완할 수 있는 더 객관화되고 개선된 방법론이 마련되어질 수 있도록 지속적인 검토와 연구가 필요하다. 정책당국도 경제성 분석 결과를 바탕으로 소중한 국민의 세금으로 이루어진 정부의 예산이 낭비되지 않고 적절한 곳에 효과적이고 효율적으로 쓰이도록 지출행위의 정책결정에 더욱 신중하여야 할 것이다.
작성 : 2017년 06월 07일(수) 08:39
게시 : 2017년 06월 23일(금) 10:22


전봉걸 서울시립대 교수

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